서문 2
제1장 신생민주주의와 법집행
01 국가 공권력 조직과 민주주의 18
02 신생민주주의 국가의 법집행 조직 35
03 경찰개혁과 민주적 경찰 49
04 방법론, 사례, 연구 설계 54
05 책의 구성 63
제2장 민주화와 법집행개혁의 정치
01 민주적 경찰의 수립 69
02 경찰유형의 다양성 82
03 경찰개혁의 정치 91
04 결론 109
01 국가 공권력의 형성 114
02 권위주의 하의 정치와 관료 127
03 권위주의 경찰 148
04 결론 170
01 민주화와 경찰개혁의 조건 175
02 정치지도자의 경찰개혁 186
03 경찰개혁의 정치 211
04 결론 215
01 국가 공권력과 법집행 219
02 법집행의 책임성 231
03 법집행 변화의 경로 258
04 결론 262
제3장 국가 공권력과 권위주의적 법집행
01 국가 공권력의 형성 114
02 권위주의 하의 정치와 관료 127
03 권위주의 경찰 148
04 결론 170
제4장 한국: ‘자의적 집행자’에 대한 개혁
01 민주화와 경찰개혁의 조건 175
02 정치지도자의 경찰개혁 186
03 경찰개혁의 정치 211
04 결론 215
제5장 한국: ‘공정한 집행자’로의 불완전한 이행
01 국가 공권력과 법집행 219
02 법집행의 책임성 231
03 법집행 변화의 경로 258
04 결론 262
제6장 대만: 제약된 ‘자의적 집행자’에 대한 개혁
01 민주화와 경찰개혁의 조건 265
02 정치지도자의 경찰개혁 279
03 경찰개혁의 정치 301
04 결론 305
제7장 대만: ‘중재자’로의 전환
01 법집행 능력 309
02 법집행의 책임성 322
03 국가 공권력의 변화 330
04 결론 348
제8장 멕시코: ‘궁정 경비병’에 대한 개혁
01 민주화와 경찰개혁의 조건 351
02 정치지도자의 경찰개혁 365
03 경찰개혁의 정치 392
04 결론 397
제9장 멕시코: ‘궁정 경비병’의 지속
01 법집행 능력 401
02 법집행의 책임성 421
03 국가 공권력의 변화 440
04 결론 446
제10장 민주화, 국가폭력, 그리고 법치
01 권위주의적 경찰에 대한 개혁 450
02 경찰의 변화 467
03 법치와 민주주의의 공고화 487
04 결론 503
참고문헌 506
찾아보기 528
민주화 이후 국가의 공권력 행사방식은 얼마나 민주적으로 변화되어 왔는가?
국가가 행사하는 폭력성은 약화되었는가, 아니면 더욱 강화되었는가?
신생민주주의 국가들에서 법의 공정한 집행과 법치는 과연 성공적으로 이루어져 왔는가?
이 책은 정치적 민주화를 달성한 국가들의 법집행 과정에서 나타나는 권위주의적 특성의 변화와 연속성을 살펴봄으로써, 민주화가 국가의 공권력 행사방식과 국가조직의 특성에 미친 영향을 규명하는 것을 목표로 한다. 그리고 이를 통해 신생민주주의 국가들이 법을 공정한 방식으로 성공적으로 집행하는 능력 있는 법집행 조직을 창출하는데 있어 어려움을 겪는 이유가 무엇인지에 대해 설명하고자 한다.
민주주의로의 전환이 공정하고 능력 있는 법집행 조직의 창출과 작동을 가져올 것이라는 일반적인 희망과 직관적인 믿음과는 달리, 한국을 포함한 신생민주주의 국가들이 법집행과 법치 영역에서 지금까지 보여 온 변화의 궤적은 민주화가 모든 긍정적인 것들만이 가득 들어있는 하나의 ‘선물상자’가 아니라는 것을 알게 해준다. 민주화 과정을 겪은 나라들이 비록 자유롭고 공정하며 경쟁적인 선거의 실시와 정권교체라는 민주주의의 여러 어려운 시험들을 통과했을지라도, 여전히 공적 치안을 유지하고 공정한 법집행의 의무를 수행할 법집행 조직들을 만들어 내는 데에 있어 많은 어려움을 겪고 있다. 치안유지와 법집행의 기능적 차원에서 강한 능력을 지니고 있고 그와 동시에 공정한 방식으로 법을 집행하는 국가의 공적 조직을 창출하고 유지하는 일은 신생민주주의라는 ‘연옥(煉獄)’에 사는 사람들에게 정치적 민주화와 함께 자동적으로 주어지는 것이 아니라, 민주주의의 후퇴 또는 권위주의로의 역행을 막기 위해 신생민주주의 국가에서 달성되어야 할 하나의 목표이자 도전적인 과제이다.
이 책이 수행한 정치적 민주화 이후 한국, 대만, 멕시코의 법집행 조직(특히 경찰조직)들이 제도 및 행태 차원에서 보여준 다양한 변화 및 연속성의 경로에 대한 비교분석은 공정한 법집행과 법치의 실현에 대한 정치지도자의 의지나 시민사회의 열망에도 불구하고, 이것이 신생민주주의 국가들에서 쉽게 달성되기 어려운 도전적인 목표임을 보여주고 있다. 민주주의로의 정치적 발전과 공정한 법집행에 기반을 둔 법치가 민주주의의 공고화를 향해 같은 속도, 같은 방향으로 진행되어 나가는 것이 민주적 전환의 이상적인 경로임에도 불구하고, 민주화가 초래한 변화된 정치 환경 속에서 정치적 발전과 법치의 발전은 그 속도와 방향에 있어서 상당한 불일치를 나타낼 수 있다.
정치발전과 법치발전 사이에 나타나는 불일치는 신생민주주의 국가가 민주주의의 공고화라는 궁극적인 목표에 도달하는 데 있어 부정적인 환경을 조성한다. 낮은 수준에 머물고 있는 법치발전을 추월하여 높은 속도로 질주하는 민주주의의 발전은 결국 ‘기적’이 아닌 ‘신기루’가 될 수 있는데, 이는 공정한 법집행에 기반을 둔 법치의 뒷받침이 없는 상태에서는 민주주의의 공고화를 결코 기대할 수 없기 때문이다.
서문
서로 제가 더 날래다고 거북과 토끼가 다투었다. 둘은 헤어지기 전에 날짜와 장소를 정해놓았다. 토끼는 타고난 속력을 믿고는 서둘러 출발하지 않고 길가에 누워 잠을 잤다. 거북은 제가 느리다는 것을 알고는 쉬지 않고 뛰었다. 그리하여 거북은 자고 있던 토끼를 앞지르고 경주에서 이겨 상을 탔다(이솝, [이솝우화] 中 ‘거북과 토끼’).
토 생원이 마침내 별 주부의 등에 올라타서 앞발로 별 주부의 어깨를 부둥켜 안고 넓적한 등판에 엎드렸다. 별 주부가 얼씨구나 하고 얼른 물 속으로 들어가 물살을 헤쳐 나가기 시작한다. 토 생원이 별 주부의 등에 엎드린 채 멀어지는 땅 위 세상을 바라보니 감격에 겨워 콧노래가 절로 나온다(작자 미상, [토끼전]).
민주화 이후 국가의 공권력 행사방식은 얼마나 민주적으로 변화되어 왔는가? 국가가 행사하는 폭력성은 약화되었는가, 아니면 더욱 강화되었는가? 신생민주주의 국가들에서 법의 공정한 집행과 법치는 과연 성공적으로 이루어져 왔는가? 이 책은 정치적 민주화를 달성한 국가들의 법집행 과정에서 나타나는 권위주의적 특성의 변화와 연속성을 살펴봄으로써, 민주화가 국가의 공권력 행사방식과 국가조직의 특성에 미친 영향을 규명하는 것을 목표로 한다. 그리고 이를 통해 신생민주주의 국가들이 법을 공정한 방식으로 성공적으로 집행하는 능력 있는 법집행 조직을 창출하는데 있어 어려움을 겪는 이유가 무엇인지에 대해 설명하고자 한다.
민주주의로의 전환이 공정하고 능력 있는 법집행 조직의 창출과 작동을 가져올 것이라는 일반적인 희망과 직관적인 믿음과는 달리, 한국을 포함한 신생민주주의 국가들이 법집행과 법치 영역에서 지금까지 보여온 변화의 궤적은 민주화가 모든 긍정적인 것들만이 가득 들어있는 하나의 ‘선물상자’가 아니라는 것을 알게 해준다. 민주화 과정을 겪은 나라들이 비록 자유롭고 공정하며 경쟁적인 선거의 실시와 정권교체라는 민주주의의 여러 어려운 시험들을 통과했을지라도, 여전히 공적 치안을 유지하고 공정한 법집행의 의무를 수행할 법집행 조직들을 만들어 내는 데에 있어 많은 어려움을 겪고 있다. 치안유지와 법집행의 기능적 차원에서 강한 능력을 지니고 있고 그와 동시에 공정한 방식으로 법을 집행하는 국가의 공적 조직을 창출하고 유지하는 일은 신생민주주의라는 ‘연옥(煉獄)’에 사는 사람들에게 정치적 민주화와 함께 자동적으로 주어지는 것이 아니라, 민주주의의 후퇴 또는 권위주의로의 역행을 막기 위해 신생민주주의 국가에서 달성되어야 할 하나의 목표이자 도전적인 과제이다.
민주주의로의 체제 전환과 신생민주주의 국가의 법치확립을 위해 국가의 공권력 조직들 중 특히 법원(사법부)이 수행하는 역할의 중요성은 그동안 많은 주목을 받아왔다. 헌법에 대한 해석과 위헌법률 심사, 그리고 범죄의 유무죄를 최종적으로 판단하는 독립적인 법원의 존재와 그 역할은 신생민주주의 국가들에서 법치가 수립되기 위한 핵심적인 요소로 여겨져 왔다. 법원은 민주화의 초기 단계뿐만 아니라 민주주의 공고화를 포함한 민주주의적 전환 과정의 모든 단계에 있어서 안정적인 법치의 작동을 위한 가장 중요한 제도들 중의 하나이다.
그러나 비록 그 사회의 법 자체가 공정하고 정당성을 지니고 있으며 독립적인 법원이 공정한 법집행을 위한 ‘사후적(事後的)’ 법치의 역할을 성공적으로 수행한다 할지라도, ‘사전적(事前的)’ 법치의 역할을 담당하는 법집행 조직들이 자신들의 강제력을 법집행 과정에서 자의적인 방식으로 사용하거나, 시민들로 하여금 법을 따르도록 순응을 이끌어 낼 수 있는 능력을 보유하지 못해 법집행의 임무를 제대로 완수하지 못한다면, 법치가 사회적으로 실현되고 확립되었다고 말할 수 없다. 즉, 법이 공정하게 집행되고 법치가 안정적으로 수립되기 위해서는 법원과 같은 ‘사후적’ 법치 조직뿐만 아니라 경찰과 검찰을 비롯한 ‘사전적’ 법치를 담당하는 법집행 조직의 역할이 필수적이다.
특히 경찰은 시민들이 자신의 정부와 사법체계를 접하게 되는 가장 기본적이며 주요한 접촉지점이다. 시민들은 일상생활 속에서 경찰과의 대면과 접촉을 통해 추상적 존재가 아닌 구체적 실체로서의 국가의 존재를 인식하게 된다. 따라서 사람들이 경찰로부터 어떠한 대우를 받고 경찰이 법을 어떻게 집행하는가는 정부 활동의 공정성과 효율성에 대한 사람들의 인식과 판단뿐만 아니라 그 사회 전체의 법치와 민주주의의 존속에 대해서도 매우 중요한 영향을 미친다. 시민들은 법치확립과 관련된 정부 성과를 경찰을 비롯한 법집행 조직들과의 접촉을 통해서 주로 평가한다. 따라서 법집행 조직이 정치권력의 이익 실현이 아닌 법을 공정하게 집행하고자 하는 의지와 능력을 시민들에게 보여줄 때, 민주적 정부의 정당성이 공고하게 자리를 잡을 수 있다. 그러나 이와 반대로 법집행 조직들이 정치지도자에 의한 위로부터의 ‘정치적 동원(political mobilization)’이나 법집행 조직 스스로에 의해 자발적으로 이루어지는 아래로부터의 ‘자기정치화(self-politicization)’에 의해 법집행의 공정성을 상실한다면 법치에 기반을 둔 민주주의의 공고화는 기대할 수 없고 오히려 민주주의 침식 또는 권위주의로의 역행이 나타날 수 있다.
이 책에서 이루어진 정치적 민주화 이후 한국, 대만, 멕시코의 법집행 조직(특히 경찰조직)들이 제도 및 행태 차원에서 보여준 다양한 변화 및 연속성의 경로에 대한 비교분석은 공정한 법집행과 법치의 실현에 대한 정치지도자의 의지나 시민사회의 열망에도 불구하고 이것이 신생민주주의 국가들에서 쉽게 달성되기 어려운 도전적인 목표임을 보여주고 있다. 민주주의로의 정치적 발전과 공정한 법집행에 기반을 둔 법치가 민주주의의 공고화를 향해 같은 속도, 같은 방향으로 진행되어 나가는 것이 민주적 전환의 이상적인 경로임에도 불구하고, 민주화가 초래한 변화된 정치 환경 속에서 정치적 발전과 법치의 발전은 그 속도와 방향에 있어서 상당한 불일치를 나타낼 수 있다.
이는 매우 느리게 그리고 때로는 의도치 않은 방향으로 나아가는 법치라는 ‘거북이(turtle)’ 위에서 홀로 빠르게 뛰어가고자 하는 정치라는 ‘토끼(rabbit)’로 비유될 수 있다. 그리고 이러한 ‘거북이 등 위의 토끼(A Rabbit on the Turtle’s Back)’ 현상, 즉 정치발전과 법치발전 사이에 나타나는 불일치는 신생민주주의 국가가 민주주의의 공고화라는 궁극적인 목표에 도달하는데 있어 부정적인 환경을 조성한다. 낮은 수준에 머물고 있는 법치발전을 추월하여 높은 속도로 질주하는 민주주의의 발전은 결국 ‘기적(miracle)’이 아닌 ‘신기루(mirage)’가 될 수 있는데, 이는 공정한 법집행에 기반을 둔 법치의 뒷받침이 없는 상태에서는 민주주의의 공고화를 결코 기대할 수 없기 때문이다. 정치라는 ‘토끼’가 자신의 빠른 속도를 믿고 게을러진 나머지 느리게 따라오는 ‘거북이’라는 법치에 의해 추월당하는 [이솝우화]와 같은 결말도, ‘거북이’ 등 위에 업혀 죽음이 기다리는 용궁을 향해 느리게 나아가는 [토끼전]과 같은 운명도 공히 신생민주주의 속에서 민주주의의 공고화를 염원하는 대다수 시민들이 꿈꾸는 이상적인 미래의 모습과는 상당한 차이가 있다.
이 책은 저자가 2015년에 워싱턴 주립대학교(University of Washington, Seattle) 정치학과 박사학위 논문으로 제출한 "Politics of Law Enforcement: Policing and Police Reform in New Democracies"를 수정 및 보완하여 새롭게 우리말로 작성한 결과물이다. 이 논문의 이론 및 사례연구의 일부는 2017년에 몇몇 국내 학술지에 개별적인 연구논문의 형태로 게재되었다. 법집행 개혁에 대한 이론을 다루고 있는 제2장과 한국 경찰개혁에 대한 사례연구인 제4장의 일부는 [한국행정학보] 51(4), pp. 417-442에 "민주화와 법집행 개혁의 정치: 민주주의 전환기(1988-2002) 한국의 경찰개혁"이라는 제목으로 게재되었다. 민주화 이후 진행된 법집행 개혁과 공권력 변화에 대한 사례연구 중 대만의 사례를 다루고 있는 제6장과 제7장의 일부는 [한국정치학회보] 51(5), pp. 83-110에 "정치구조의 변화와 법치: 민주화 이후 대만의 경쟁적 정치구조와 법집행의 위기"라는 제목으로, 멕시코의 사례를 다루고 있는 제8장과 제9장의 일부는 [국제정치논총] 57(3), pp. 271-306에 "민주화와 전근대적 공권력의 강화: 민주화 이후 멕시코의 군사화된 법집행과 근대국가의 변화"라는 제목으로 각각 게재되었다. 그리고 민주화 이후 한국에서 나타난 법집행의 공정성에 대한 제5장의 사례연구 일부는 [한국경찰학회보] 19(6), pp. 309-342에 "선거 민주주의와 법치: 한국의 정치적 민주화와 법집행의 공정성"이라는 제목으로 게재되어 국내 학계에 소개되었다.
이 책의 집필과 완성을 위해 많은 분들의 도움을 받았다. 워싱턴 주립대학교 잭슨스쿨의 하용출 교수님은 저자의 박사학위 논문 지도교수이자 서울대학교 외교학과 대학원 시절부터 저자를 학문의 길로 인도하고 오랜 시간 가르침을 주셨다. 하 교수님이 아니었다면 이 책은 결코 지금과 같은 형태로 완성되지 못했을 것이다. 박사논문 커미티에서 논문에 대한 조언과 제안을 해주신 워싱턴 주립대학교 정치학과의 제임스 카포라소(James Caporaso) 교수님, 토니 길(Anthony Gill) 교수님, 사회학과의 게리 해밀턴(Gary Hamilton) 교수님께도 많은 은혜를 입었다. 잭슨스쿨의 도널드 헬만(Donald Hellmann) 교수님과 클락 소렌슨(Clark Sorensen) 교수님께서도 필자의 논문작성을 위해 여러 지원을 아끼지 않으셨다. 경희대학교 국제학부 김선일 교수님께서 버클리에서 학위를 마치고 박사후 과정을 위해 필자가 박사논문을 작성하던 시애틀로 오신 것은 필자에겐 큰 행운이었다. 김 교수님께서는 논문의 초기 단계부터 많은 조언을 해 주셨고, 이 책의 완성을 위해서도 여러 제안과 도움을 아끼지 않으셨다. 이분들의 도움이 있었기에 이 책의 완성이 가능하였다. 물론 이 책이 지니고 있는 모든 문제와 한계는 온전히 필자의 몫이다.
미국에서의 유학 시기, 귀국 후 한국에서의 정착 시기, 그리고 이 책을 집필하는 동안 여러 선생님들께서 격려와 도움을 주셨다. 서울대학교 국제문제연구소 김상배 소장님, 서강대학교 사회과학연구소 류석진 교수님, 서울대학교 외교학과 신욱희 교수님, 전재성 교수님, 신범식 교수님, 이정환 교수님, 아주대학교 정치외교학과 이왕휘 교수님, 계명대학교 정치외교학과 한병진 교수님께 깊은 감사의 말씀을 올린다. 또한 박사논문의 단행본 출판을 제안해 주고 책의 출판을 위해 세심한 관심과 노력을 기울여 주신 도서출판 이조의 이종진 사장께도 감사의 말씀을 드린다. 이 사장님의 제안과 도움이 없었다면 이 책의 출판은 매우 늦어졌을 것이다. 책의 디자인과 편집을 담당해 주신 정다운 씨에게도 감사드린다.
마지막으로, 학문의 길을 선택한 필자를 오랜 동안 믿고 지지해 주신 부모님께 표현할 수 있는 가장 큰 감사의 마음을 전하며 서문을 마무리한다.
2018년 1월 11일 저자 최경준
중고단행본
바보 빅터
